上海环境管理支持项目经国家外经贸部批准从1995年10月正式起动，至今已有二年多了．
该项目由英国海外发展署(DFID旧称ODA)资助，上海市环保局负责实施．上海市环保局、市经委、
市监测中心、市环科院、有关工厂与英国麦克唐纳公司、AEA公司、ERM公司和Hyder公司联合组成
的专家组合作开展了项目研究．本项目为期三年，1998年已进入第三阶段的工作．项目分以下四
个专题进行:

一、上海市环境保护管理系统研究

        １、环境管理系统

　　环境管理系统研究的目的并不是要脱离现实另建一套管理系统，而是在现有管理框架基础
上，按照市政府确定的三个阶段的环境保护目标，结合环境保护新的形势和国外先进的经验方
法，针对目前管理中存在的问题，对环境管理系统提出完善改进建议.
　　二年多来，中英双方通过调查研究、咨询和研讨会等多种形式，初步确定了一个系统（环
境管理系统）、三个部分（预防、控制、改善）、四个要素（决策、实施、支持、服务）的管
理框架，并针对现状，对系统中不足的方面提出了加强、完善、提高的建议．
　　课题组认为，环境问题涉及方方面面，要实现上海的环境目标，就必须要建立一个综合的
环境管理体系．综合的环境管理系统是一个多目标、多层次、半封闭的循环渐进系统．
　　所谓多目标，就是说环境管理系统不仅是对工业污染，还要包括农业污染、农药、化肥、
禽畜粪便，交通运输污染、生活污染；不仅是对环境污染，还要关注自然生态、生物的多样性
和资源的合理使用；不仅局限于本市范围，还要考虑更大区域，周边地区及流域；不仅着眼于
当前的需要，还要考虑未来的持续发展．
　　所谓多层次，就是说环境管理系统应该分层次，多方面的立体网络结构．首先是决策层．
它是本市环境保护的最高决策层，对本市的环境质量负责；制定环境保护规划和计划，并将它
纳入到本市的国民经济和社会发展规划，国土规划和城市总体规划之中；确定本市环境综合整
治的重大措施项目和有关环境保护的规章制度，并组织实施；根据执行信息的反馈，重新决策
并调整相应的措施．第二个层次是执行层．它是有各专业委办局和区县政府构成，根据决策，
依照本部门或本地区的职责组织实施相关的环境保护措施．这些措施包括了预防、控制和改善
三方面内容．它可以采取法制的、行政的、经济的、科技的、宣传的、培训的等多种手段．每
种手段又有多种方式如行政手段，采取颁发许可证限期治理，也可以调整产品结构，实行关停
并转迁等．第三个层次是服务支持层．它是对决策执行后产生的结果，运用统计、审计、监测、
监理等手段，对决策执行情况进行定性定量分析、评价、信息反馈、总结经验、发现问题，并
提出改进的措施．
　　所谓半封闭的循环渐进，就是说环境管理体系应该是依据本市的环境现状、问题和规划目
标作出决策，采取相应的措施进行实施、执行，在执行之后进行信息跟踪，分析得失，提出改
进措施再进行决策、执行，如此循环往复，每循环一周，不是简单的重复，而应该是在新的层
次或高度上再现，以此不断推进环境保护工作和不断提高环境质量．
　　就此专题项目召开了一系列高层的研讨会，听取各方面意见，收到良好实效．

　　２、环境影响评价制度的完善和提高

　　中英专家先后走访了具有评价资质的研究单位的从业人员，也评估了已完成的环境影响评
价报告书（表），与国际上通行的环境影响评价比较发现有以下几个方面的不足：
　　⑴　在项目审批与环评程序方面，存在环评滞后的现象较为普遍．
　　⑵　在环境评价技术上存在着一些薄弱环节：如环评大纲范围、环评报告内容、环评后的
监督管理以及缺乏对多个项目的总体影响评价．
　　⑶　环境影响评价制度在实施中的改进建议：
　　a.　加强培训，提高环境意识；
　　b.　建立相应的专家、技术人员注册制度，建立有关的数据库、人才库、信息资料库；
　　c.　在环评报告和“三同时”制度结束后，加强监督管理；
　　d.　结合“总量控制”，开展环评工作；
　　e.　环评工作与清洁生产、环境管理体系ISO14001紧密结合；
　　f.　提高环评机构在承担项目时的公开性和竞争性．

　　３、法规系统的研究

　　在研究过程中双方专家走访了市、区局领导同志，向所有区（县）环保局分发意见征询表，
从得到的信息反馈认为本市环保法制建设取得了很大的成就，但在立法技术和执法管理经验上
还存在欠缺，主要表现为：环保法规条文之间不协调和环保法规与其它部门法规有冲突；有些
法规条文过于原则，缺乏配套法规支持，导致在具体实施中可操作性差；标准没有适时修订，
滞后于环境管理的要求；法规标准制订缺乏经济分析和技术评估；环保部门独立执法能力不强，
易受干扰等．作为国际大都市的上海，环境法制要与国际接轨，重视法规和标准的经济分析和
技术评估，增强其可操作性；强化环保局作为市政府行政主管部门的地位，提高其执法的权威
性以及独立执法的能力尤为重要．
　　课题组着重研究了总量控制与排污许可证，引入了国外流行的概率许可证和描述性许可证
两个新概念．

　　４、　环境经济

　　在项目的第Ⅰ和第Ⅱ阶段中，双方专家在环境经济学方面的研究对今后进一步应用环境经
济学原理为环境管理服务有着深远意义．
　　⑴　水价和排污费
　　研究认为在清洁生产技术方案中，如能减少用水和减少废水排放即能显著地减少成本．用
水和废水排放的开支今后应该反映以提供这些服务设施的真实成本，如果用某些形式的补贴去
抵销．那么引进清洁生产技术的剌激作用将大大减小了．
　　在分析自来水价格时，专家组认为上海自来水的长期运转价格是每立方米0.90至1.10元
(1996年价格)，因此就现有的价格，上海自来水公司在自来水上的投资回报率是较低的．
　　排污收费制度是应用经济规律管理环境的一种手段，实践证实了它是一种较可行的环境污
染损失的经济补偿方法．但目前我国的排污费并不是真正意义上的排污费，其实是一种超标罚
款，按照现行物价的水平，我国排污收费标准仅为污染治理设施运行成本的50%左右，有些项
目的收费不到污染治理成本的10%．排污收费改革的主要方向是：对所有的排污者都进行收费，
取代以前的超标排污费；排污收费以总量为基础；这样排污收费将有显著增加，大约4--6倍．
同时按照通货膨胀率随时调整排污收费．
        ⑵　环境经济学在管理中的应用
　　在市场经济充分发展的国家中，环境经济手段已得到了比较成功的应用，大致可以分为５
类：
　a.　收费和税收．主要形式包括：排污收费，征收的费用通常是根据排放污染物的数量和质
量；对排污者征收提供污染物收集和集中处理服务的费用；对污染产品征收环境税；在提供污
染管理服务时征收管理费用，如许可证管理费等．
　　b.　津贴．其形式包括：老企业污染治理中给予资金补贴；环境有益产品的税收优惠；用
于激励废物循环利用的补贴．
　　c.　排污权交易
　　d.　押金返回制
　　e.　罚金和赔偿

　　５、社会评估
　　社会评估是指对项目的社会影响进行评估和分析，即调查和了解项目对“人”产生的影响，
以及公众对建设项目的反映和意见．
　　在英方社会学专家的指导下，课题组对上海钛白粉厂、上海助剂厂及其周边社区进行了社
会调查，以征询单和访谈的形式听取他们对工业污染和环境保护的看法．
　　此外，项目办组织了一系列讲座，由外国专家系统地介绍国际上通用的社会评估的基本内
容和方法：社会调查、利害关系者分析、公众参与、性别分析等．

　　６、健康与安全
　　健康与安全在我国是劳动保护部门管理的职责，而在国外则是和环境联系在一起，企业和
政府都有统一的机构处理健康、安全和环境问题．在本项目研究中我们借鉴国外经验，在健康
和安全方面作了大量的工作．
　　课题组选择了清洁生产样板工程厂家，进行健康与安全状况调查与审计，并向厂方提出了
改进建议．专家组还与市经委、市劳动保护科学研究所的领导、企业劳动保护干部进行座谈，
并以研讨会的形式，由英国专家介绍国外流行的风险评估方法、健康与安全管理方法、健康与
安全管理循环圈．普遍反映英国专家介绍的方法简便、实用，在企业管理中很有推广价值．

二、清洁生产


   　 清洁生产是上海环境管理支持项目的重点研究内容，英方专家投入了50%以上的人力，中
方以上海环科院为主，上海环境监测中心、有关工业控股公司、设计院及部分工厂参与了此
项工作．

　　１、项目目标

　　本项目的研究内容就是通过建立上海的清洁生产示范项目，以达到：
　　⑴　在工厂企业中普及清洁生产概念，开发实施清洁生产的潜力，确定和实施有价值的清
洁生产方案，促进清洁生产技术的发展和应用；
　　⑵　通过强化管理、采用适当的污染控制技术，达到改善企业的环境行为，减少污染物排
放，改善环境质量；
　　⑶　通过示范项目的建立，配合现行的各项环境管理制度，宣传和推广清洁生产思想，进
一步向其它工厂企业推广运用。

　　２、项目步骤与内容：

　　清洁生产样板工程分三个阶段进行：
　　第I阶段：开题报告、预考察、初步审计． 先由市环保局、市经委根据本市工业污染现状
确定了化工、纺织、医药、冶金四个行业的30家工厂为调查对象，由专家组到30家工厂进行实
地考察了解，从中筛选了17家工厂为初步审计的对象，再由专家组在工厂开展为期一周的初步
环境审计，写出审计报告．
　　第II阶段：详细审计- 可行性评价、编制清洁生产审计指南．在初步环境审计的基础上，
按照清洁生产样板工程必须具备的条件，由参加初步审计的中、英专家分别打分，确定了六个
工厂为清洁生产样板试点，再由专家组(英方、环保、工艺、监测共5人)分别去工厂开展为期2
--3周的详细环境审计，最后写出详细审计报告．
　　第III阶段：方案实施，建立清洁生产样板工程
        工作内容由以下四个部分：
		行业回顾与评价
		企业审计，包括工艺审计、能源审计和废水处理设施的审计
		污染数据库的建立
		职业安全和健康

　　目前，第II阶段的工作按预定的计划如期完成，详细审计所提出的清洁生产方案已提交工
厂开展讨论，征求意见，上海化纤一厂、上海助剂厂、上海钛立粉厂的方案已经过二上二下的
反复讨论修改，正式确定，部分方案已开始实施．

　　３、清洁生产审计程序
　　清洁生产审计是实施清洁生产的基本方法。在本项目中，审计工作分为两个程序：
　　⑴　初步审计：
		由厂方技术人员介绍和提供有关工艺技术资料，审计专家熟悉和考察生产工艺流程；
		将整个工艺流程划分为若干个物料衡算单元；
		对划分的每个单元进行物料衡算；
		列出所审计工艺涉及的所有原辅材料、能源、成品和废物的详细名单；
 		总结生产工艺中的能源消耗、物料消耗和废物产生情况；
		根据需要，确定工艺中须进行补充监测；
		同企业人员共同讨论可能采取的清洁生产方案或措施；
		确定监测方案；
		编写初步审计报告；

　　⑵　详细审计：
		a) 实施在初步审计中提出的详细监测方案
		b) 根据获得的监测数据，进行详细的物料衡算
		c) 提出清洁生产的初步方案
		d) 对方案进行评估

　　４、示范项目选择
　　通过初步环境审计和详细环境审计，最后选定了六个工厂的生产线或车间为本项清洁生产
样板试点，他们是：
　　⑴　上海焦化总厂钛白粉厂8,000吨/年钛白粉生产线；
　　⑵　上海三维制药有限公司2,000吨/年Vc生产线；
　　⑶　上海助剂厂160吨/年DSD酸生产线；
　　⑷　化纤一厂7,500吨/年粘胶纤维生产线；
　　⑸　上海沪昌钢铁有限公司酸洗车间；
　　⑹　上海高桥石油化工公司练油厂．
	 6家企业的详细审计于97年9月底结束，前三家厂作为清洁生产样板先行一步，部分方案已
开始实施．

	 ５、清洁生产方案
	 ⑴　清洁生产潜力评估主要从以下方面考虑：
        a) 实施良好生产运作的潜力：分析现有的生产情况，对照物料流失和废物产生的主要
原因，提出建议和改进方案
        b) 实施技术改进设备替换的潜力：根据国内外同类型工艺的技术状况，分析现有工艺
通过技术改造/设备替换实施清洁生产工艺的潜力；
        c) 材料替代产品更换的潜力：分析采用无毒无害材料代替有毒有害材料、以经济价廉
材料代替昂贵材料，或通过更换材料(特别是催化剂)类型提高工艺效益的可能性； 考虑通过
更换产品、增加产品种类来提高工艺产出的经济效益和减少废物产生的可能性；
        d) 物料回收/回用的潜力：分析对流失的物料进行工艺内回收/回用、或厂外回收利用、
或制成产品的可能性，达到降低原材料的消耗，减少废物产生的目的。
	 ⑵　清洁生产措施与方案
	 在三家企业的详细审计中，共提出清洁生产措施与方案152条，可以分为：

        在所提出的清洁生产方案中，其中大部分为无/低费用方案，企业已经实施或正准备实施，
并取得了一定的经济效益．如上海化纤一厂的53个方案中已有24个方案结合桃浦地区重污染摘
帽工作开始实施，共投资25万元，预计每年可减少污水排放7万吨，削减COD 86万吨／年，取
得经济效益40万元，做到当年投入，当年赢利．厂方还运用清洁生产思路，与本市高校合作，
对粘胶工艺进行了技术改造，可减少SO2的排放，每年减少CS2用量100吨．另有5项方案正在实
施，预计每年可节约100,000吨水，约合10万元．得到了良好的经济效益和社会效益．

三、监测

　　１、本项目中有关监测工作的活动大致分为八个方面的内容进行：
　　⑴、根据环境法规政策和环境标准而进行的监测计划评估；⑵、环境监测设施与监测资源
的评估；⑶、大气质量监测与废气排放监测；⑷、水环境质量监测与废水排放监测；⑸、数据
与信息管理；⑹、在黄浦江上游选择了10平方公里的区域开展了非点源的调查与评估；⑺、对
建立突发应急事故的早期预警体系的评估； ⑻、英方提供了约7万英镑的采样与监测设备作为
配合清洁生产样板工程的工厂审计现场监测工作．

　　２、　调研的初步意见：
　　⑴　环境质量信息数据与工业污染对环境贡献的数据处于分离状态，环境质量数据除了作
质量评价以外，很少转换成其它信息，而工业污染数据除了评价企业是否超标排污外，很少与
地方环境质量问题相联系．因此，在决策者与决策所必要的技术信息之间显得比较脆弱，给决
策带来了风险．
　　⑵　可供使用的成套的，相互关联的系统数据与信息太少，从而造成可真正被使用的有价
值的信息量很少．由于监测方案的设计与制定没能很好地围绕工业排放的负荷量来进行，使得
在监测计划中的监测参数与频率不能满足管理的需要．
　　⑶　在大气质量监测中，由英国提供支持的利用空气扩散管对NO2和O3浓度的时空分布情况
进行了初步调查，其结论是上海的汽车尾气排放所造成的交通污染已到了相当高的程度．大气
自动监测网络设备过于陈旧，如不及时投入，可能将很快危及到数据的捕获率和数据的质量．
　　⑷　监测资源的分布不尽合理，一方面实验室设置过多，另一方面对环境质量监测与工业
污染源监测的投入与产出的信息量尚不能达到管理要求．监测经费分散严重．
　　⑸　现场采样与分析方法的标准化，以及监测的质量问题尚待进一步提高，尤其在大气监
测工作中和对污染源的监测中．

　　３、　对监测的建议：

　　⑴　改善与加强监测计划的制定，并使环境质量监测与污染源监测相联系，而形成成套的
相互关联的信息流．
　　⑵　对少数实验室进行重点投入，并形成实验室的不同分工，从而控制质量与经费．并集
中力量加强对工厂与环境质量的深化监测．即将污染源监督监测，现场采样，监测调查，污染
源审计等，与实验室服务分别加以强化，使之分离或半分离，从而使监测资源得以充分利用．
　　⑶　建议早日建成黄浦江上游及敏感区域及全市的紧急事故预警系统，并建议先行建立相
关的信息资料库．
　　⑷　建议在监测经费中增加对质量保证与控制部分的投入，以保证监测数据的持续稳定并
得以提高．
　　⑸　建议在上海继续进行空气扩散管的监测工作，以保证得到长期的监测数据，这对评价
空气质量是极为重要的．

　　四、培训

　　培训方案的制定和实施主要是围绕项目内容而展开的．通过培训，达到提高人们的环境意
识；加强上海环境法规实施的力度；促进环保管理机构和工业部门之间的合作；在企业推行清
洁生产和废物减量化技术．
　　１、本项目培训以推行清洁生产和废物减量化为主题．通过培训，提高对废物减量化的重
要性、紧迫性与现实性的认识，同时促进公众对环境意识的重视，加强环保宣传．
　　２、培训形式：
　　本项目的培训主要采取召开专题研讨会或讨论会；英国咨询专家来上海开设一系列理论性、
应用型技术讲座；组织赴英国的考察团；赴英国相应的机构参加短期实地工作、培训、举办培
训班，主要内容包括由英国化学工程师协会提供的废物减量化培训包作为教材，开设培训课程．
　　３、培训成果
　　自本项目开展以来，中英双方紧密结合四项研究课题的主题，共召开各种研讨会、讨论会
20次，参加人次约600人；技术讲座共6次，参加人数约200人；组织了三次赴英国考察团(环境
管理与法规、清洁生产和环境宣传教育）参加人数为28人．  有4人赴英国参加短期实地工作、
培训，开设了6期废物减量化培训班，参加人数约150人．
　　赴英国考察团在考察前和之后各举行了一次研讨会，对涉及考察的主要内容作了讨论研究，
交流信息体会，便于将在国外学习的经验技术予以推广．
　　在本市召开的一系列研讨会、讲座和培训班，充分发挥在沪英国专家的作用，起到了扩大、
宣传交流的作用．同时还充分利用了上海环科院培训中心的优势，以英国化学工程师协会提供
的废物减量化培训包为主要教材，分二个层次对工厂企业的领导、职工开展清洁生产培训．通
过培训，使清洁生产废物减量化的概念较好地渗透到企业的领导、管理层以及职工之中，为推
行清洁生产起到了良好的作用．

上海环境项目办公室

1998年3月